臺灣觀點 - 國內議題

對我國新版援外白皮書政策的期許

作者: 王金英 羅慧夫顱顏基金會 顧問

 12-07-2021

我要分享:

對我國新版援外白皮書政策的期許

王金英  羅慧夫顱顏基金會 顧問

 

一、前言

   2020年初Covid-19大爆發,各國關閉國界,影響人流物流,亦重創全球經濟,更由於疫情影響國際供應鍊,供貨不穩而鬧晶片荒,我國由於防疫得當,成為防疫模範生; 又是ICT晶片的主要生產國,成為全球經濟的要角,更由於防疫得當,行有餘力地捐贈口罩等防疫物資給各友好國家,故本年我國因為短缺疫苗陷入困境之際,各友好國家禮尚往來回贈疫苗,因而躍上國際舞台,再度成為國際焦點,國際社會更認識台灣是與中國不同的民主自由國家。

 在國際情勢大變動,蔡政府高喊Taiwan can help,Taiwan is helping的此刻,我國於2009年頒佈以政治為目的,以鞏固邦交國為主軸,由政府部門完全主導主責的援外政策白皮書,其思維已不合時宜,建議政府應該制定新版援外白皮書,思考以符合國際潮流,以聯合國所倡議的永續發展目標,結合非政府組織(Non-governmental organizations, NGOs)及企業一起推動的「台灣品牌」,依據國際合作發展新思維的新版援外白皮書。

二、國際合作發展新思維

(一)、由MDG到SDG:聯合國於2000年提出千禧年8項國際發展目標 (Millennium Development Goals,MDGS),由已開發國家(捐助國)主責主導所有的國際援助計畫和策略,受援國無法參與計畫和策略形成的過程,遭形容為上對下的「慈善援助」。嗣聯合國續於2015年通過2030年全球永續發展目標(Sustainable Development Goals,SDGs),以5P(People人類、 Planet地球、Peace和平、Partnership夥伴、及Prosperity繁榮)為口號,呼籲推動17項發展目標,成為國際發展合作的新趨勢。SDGS強調援助的效率與效能及責信與透明,受援國的參與和在地化(ownership,),亦即以重視受援國人權的「發展援助」,主張無論窮人或富人,無論窮國或富國,無論政府部門或非政府組織或企業部門,都應該攜手合作,希望在2030年創造共存共融的永續社會。

(二)、政府與NGOs建立夥伴關係共同推動國際合作發展:

就理念而言,美國、英國、日本、及韓國是OECD會員中執行國際合作發展相對成熟的國家,其理念、制度、及策略均值得我國參考。上述四國均認為公私部門的合作將提升官方開發援助(Official Development Assistance, ODA)的效能; NGOs和企業的參與結合人道援助與經濟合作,不但提升NGOs的參與能力,亦提升ODA計畫的執行成效;及NGOs為實現人道主義和發展成果的夥伴,重視透明度和責信。

 就制度面而言,各國政府在主責中央部門下皆成立官方平台組織以執行ODA,日本為JICA(Japan International Cooperation Agency),韓國為KOICA(Korea International Cooperation Agency),美國則是USAID(United States Agency for International Development),英國原本是係成立DFID(Department for International Development)獨立於外交部之外,疫情之後統合外交部和DFID成為FCDO(Foreign, Commonwealth & Development Office)。上述每個國家均成立NGOs平台組織與官方對接,例如JANIC (Japanese NGO Center for International Cooperation)、KCOC (Korea NGO Council for Overseas Development Cooperation)、 Interaction及Bond(network for organizations working in international development)分別是日、韓、美、英NGOs平台組織。  

各國政府部門與NGOs的夥伴關係具體機制及作法包括:1、定期對話,NGOs對政府的援外政策提供建言,美國NGOs代表定期與國務院舉行會談,甚至進白宮提供建言,Interaction則每週與美國會外交,國防和預算委員舉行會議; 2、建立高層級協調單位,例如韓國的國務總理秘書處設有NGOs專責單位; 3、政府有計劃地扶植NGOs從事國際合作發展計畫,例如日、美均提供經費支持NGOs從業人員的專業能力建構,英國則提供融資扶植小型NGOs發展,結合NGOs和企業共同執行ODA。4、提供ODA經費補助或透過NGOs執行國際合作計畫,日本提供2%(約3億美元)ODA預算; 韓國提供2.8%(約6600萬美金); 美國與英國則分別提22%及15%的ODA預算補助或透過NGOs執行相關計畫。

綜上,美、英、日、韓在ODA已累積相當經驗,政府在理念、政策及執行面皆納入其國內NGOs的參與,雙方建構相輔相成之夥伴關係,不但提升ODA效能,亦藉著定期對話,吸取NGOs執行國際合作發展經驗及建議,另政府提供經費與各項資源,有計劃地扶植NGOs,以發揮最大功能。

 

 

 

三、對我國新版援外白皮書的建議

 

 (一)、新版援外政策白皮書之研擬,應諮詢NGOs意見,承認NGOs之主體性,建立與NGOs對等夥伴關係

從OECD國家美、英、日、韓在ODA所累積的豐富經驗而言,政府在理念上皆尊重NGOs的主體性,並認證NGOs的參與將提升ODA的效能。而我國於2009年首度發布《援外政策白皮書》,雖然以「進步夥伴、永續發展」作為援外工作主軸,主要內容係「財團法人國際合作發展基金會(ICDF)」受外交部委託,以維護邦交為政策目標,主要在各邦交國進行雙邊援助或與國際組織進行多邊援助,部分則是在非邦交國從事的國際合作發展計畫,並未將國內NGOs和企業從事國際合作發展內容納入,另國合會亦鮮少與國內本土NGOs合作。適值立法院要求外交部研議新版《援外政策白皮書》之際,建議順應國際潮流將NGOs和企業納入為重要合作夥伴,諮詢各方意見,共同制定白皮書。

(二)、建立國際合作政策之高層級跨部門統籌單位,整合政府部門、NGOs與企業,擴大ODA參與政策

我國目前之官方國際開發援助(ODA)預算雖大部分由外交部,國合會執行,但也有一部份經費係經由衛福部、教育部、經濟部、農委會、科技部、及勞動部等部會各自執行,部會之間各自為政,未有協調機制,除了執行成果資料難統計外,缺乏統整的戰略性目標也嚴重影響ODA的效率效能;若建立高層級的統籌單位,除了協調統整政府各部門之外,也可以比照韓國在中央政府層級的單位下設立NGOs專責單位,並依據個別國家的需求提出相對應整合性發展策略,由政府、NGOs、和企業共同推動執行。蔡政府於2017年啟動新南向政策,強調以人為中心,以雙向交流作法,促進我國在經貿,醫療,教育,農業等領域與18個新南向國家之實質關係。我國NGOs的國際合作發展計畫大約80%在亞太地區,尤其在新南向國家,耕耘20年多年來已累積相當的國際網絡和成果,政府若能整合NGOs的能量,並串聯企業共同推動,必能提升新南向政策的效能,並加深區域聯結,擴大我國的影響力。

建議在行政院層級設立「國際合作發展小組」,由行政院主管外交政務委員擔任組長,由外交部主管次長擔任執行秘書,成員包括各相關政府機構司長級代表(如經濟部國際合作處長),國內NGOs及私人企業代表,定期召開「國際合作發展聯席會議」,除研討整體策略與作法,精進國際合作發展計畫執行成效外,並會後製作「國際合作發展進度報告」,分送各相關單位參辦。

(三)、應與NGOs建立定期對話機制,參與政策與執行策略討論

 仿照日韓政府與NGOs建立定期對話機制,除了增進雙方的理解,交流國際網絡和人脈,分享實務經驗外,NGOs參與ODA政策諮詢會議,將有助提升ODA的效能。例如美國USAID建立與POV(Private Voluntary Organizations)的合作機制與對話及評估與監督指標;日本外交部也邀請NGOs平台組織JANIC進行對話,瞭解日本NGOs之需求與期望,並請NGOs資深人員擔任援外政策制定的顧問,協助提供日本外交部於制定援外政策之各項建議;韓國公民社會組織也至少有六位代表進入直屬國務總理下的「國際發展合作委員會」,提供各項政策建議。

(四)、調整預算配置,提高ODA經費,並提高ODA透過NGOs執行國際計畫比例

108年度我國的ODA金額約3.18億美元,占我國「國民所得毛額」(GNI) 的0.051%,遠遠落後日本的0.31%(約155億美元),韓國的0.15%(約27億美元),與聯合國所訂 0.7%的理想標準仍有頗大差距,我國欲成為國際社會的貢獻者,提高ODA預算實是刻不容緩。除此之外,我國應該要比照OECD國家提高ODA透過NGOs 執行國際合作發展計畫之比率和預算,例如日本約提撥3億美元,韓國提撥6600萬美元透過NGOs 執行,反觀我國僅提撥30萬美金,真的相差甚遠。

  (五)、政府應建構國際合作發展人才培育體系,強化國際合作論述基礎

由於我國際空間屢遭壓縮,因此國際合作發展思維長期以政治為考量,以鞏固邦交國為援外政策的主軸,在國際合作發展領域的相關論述與研究相對缺乏,更遑論人才的培養。鑒於國際合作發展已是國際潮流並具專業性,相對應的人才培育體系應該即時建立,並鼓勵研議相關論述與不同區域及國家之國際合作策略,藉以提升我國國際合作發展的專業能力。

(六)、簡化政府行政流程,以促進計畫創新、規模與影響力

現行政府補助或委託NGOs執行計畫的審查和核銷流程繁複,補助計畫不得編列人事費和行政費,導致大部分小型NGOs望而卻步。小型NGOs雖具創新力,但能量有限,募款不易,很容易因經費不足而折損。因此改善行政流程,提供有利環境,有計劃扶植國內NGOs,才能夠打造NGOs國家隊,扶植NGOs在各個國家設立分會,建立台灣品牌和加深國際影響力。例如英國政府提出的UK Aid Direct 提供融資,設計友善法規等支持中小型NGOs。

(七)、政府應結合NGOs,推動國際合作發展之公眾教育以及公民國際參與機制

我國由於長期被排除於聯合國之外,以致國人的國際觀不足,對國際合作發展認識有限,甚至將國際合作發展汙名化為金錢外交,故政府應結合NGOs推動世界公民教育,提升國人的國際觀和正確的國際合作發展觀念,同時建立公民國際參與的機制,鼓勵我國公民的國際參與並提升國際觀。

 

.結論

在中共長期打壓下,我國的國際參與日漸艱難,尤其邦交國如雪崩式的斷交,目前僅剩15個邦交國,如何拓展我國的國際參與空間,實為當務之急。立委邱志偉與許智傑曾於本年8月間透過媒體呼籲 :「 跳脫傳統的外交舊思維,盡速制訂新版援外政策白皮書,由行政院建立協調專責單位,完善公私協力機制,媒合民間資源參與援外」。上述觀點呼應國際合作發展的潮流,誠摯呼籲政府應更重視NGOs的角色功能,邀請NGOs和企業共同參與,以進一步優化我國國際合作發展政策及效益。

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