一、前言

   2020年初Covid-19大爆發，各國關閉國界，影響人流物流，亦重創全球經濟，更由於疫情影響國際供應鍊，供貨不穩而鬧晶片荒，我國由於防疫得當，成為防疫模範生; 又是ICT晶片的主要生產國，成為全球經濟的要角，更由於防疫得當，行有餘力地捐贈口罩等防疫物資給各友好國家，故本年我國因為短缺疫苗陷入困境之際，各友好國家禮尚往來回贈疫苗，因而躍上國際舞台，再度成為國際焦點，國際社會更認識台灣是與中國不同的民主自由國家。

 在國際情勢大變動，蔡政府高喊Taiwan can help，Taiwan is helping的此刻，我國於2009年頒佈以政治為目的，以鞏固邦交國為主軸，由政府部門完全主導主責的援外政策白皮書，其思維已不合時宜，建議政府應該制定新版援外白皮書，思考以符合國際潮流，以聯合國所倡議的永續發展目標，結合非政府組織(Non-governmental organizations, NGOs)及企業一起推動的「台灣品牌」，依據國際合作發展新思維的新版援外白皮書。

二、國際合作發展新思維

(一)、由MDG到SDG:聯合國於2000年提出千禧年8項國際發展目標 (Millennium Development Goals，MDGS)，由已開發國家(捐助國)主責主導所有的國際援助計畫和策略，受援國無法參與計畫和策略形成的過程，遭形容為上對下的「慈善援助」。嗣聯合國續於2015年通過2030年全球永續發展目標(Sustainable Development Goals，SDGs)，以5P（People人類、 Planet地球、Peace和平、Partnership夥伴、及Prosperity繁榮)為口號，呼籲推動17項發展目標，成為國際發展合作的新趨勢。SDGS強調援助的效率與效能及責信與透明，受援國的參與和在地化(ownership，)，亦即以重視受援國人權的「發展援助」，主張無論窮人或富人，無論窮國或富國，無論政府部門或非政府組織或企業部門，都應該攜手合作，希望在2030年創造共存共融的永續社會。

(二)、政府與NGOs建立夥伴關係共同推動國際合作發展:

就理念而言，美國、英國、日本、及韓國是OECD會員中執行國際合作發展相對成熟的國家，其理念、制度、及策略均值得我國參考。上述四國均認為公私部門的合作將提升官方開發援助(Official Development Assistance, ODA)的效能; NGOs和企業的參與結合人道援助與經濟合作，不但提升NGOs的參與能力，亦提升ODA計畫的執行成效;及NGOs為實現人道主義和發展成果的夥伴，重視透明度和責信。

 就制度面而言，各國政府在主責中央部門下皆成立官方平台組織以執行ODA，日本為JICA（Japan International Cooperation Agency），韓國為KOICA（Korea International Cooperation Agency），美國則是USAID（United States Agency for International Development），英國原本是係成立DFID(Department for International Development)獨立於外交部之外，疫情之後統合外交部和DFID成為FCDO（Foreign, Commonwealth & Development Office）。上述每個國家均成立NGOs平台組織與官方對接，例如JANIC (Japanese NGO Center for International Cooperation)、KCOC (Korea NGO Council for Overseas Development Cooperation)、 Interaction及Bond(network for organizations working in international development)分別是日、韓、美、英NGOs平台組織。  

各國政府部門與NGOs的夥伴關係具體機制及作法包括：1、定期對話，NGOs對政府的援外政策提供建言，美國NGOs代表定期與國務院舉行會談，甚至進白宮提供建言，Interaction則每週與美國會外交，國防和預算委員舉行會議; 2、建立高層級協調單位，例如韓國的國務總理秘書處設有NGOs專責單位; 3、政府有計劃地扶植NGOs從事國際合作發展計畫，例如日、美均提供經費支持NGOs從業人員的專業能力建構，英國則提供融資扶植小型NGOs發展，結合NGOs和企業共同執行ODA。4、提供ODA經費補助或透過NGOs執行國際合作計畫，日本提供2%(約3億美元)ODA預算; 韓國提供2.8%(約6600萬美金); 美國與英國則分別提22%及15%的ODA預算補助或透過NGOs執行相關計畫。

綜上，美、英、日、韓在ODA已累積相當經驗，政府在理念、政策及執行面皆納入其國內NGOs的參與，雙方建構相輔相成之夥伴關係，不但提升ODA效能，亦藉著定期對話，吸取NGOs執行國際合作發展經驗及建議，另政府提供經費與各項資源，有計劃地扶植NGOs，以發揮最大功能。

三、對我國新版援外白皮書的建議

 (一)、新版援外政策白皮書之研擬，應諮詢NGOs意見，承認NGOs之主體性，建立與NGOs對等夥伴關係

從OECD國家美、英、日、韓在ODA所累積的豐富經驗而言，政府在理念上皆尊重NGOs的主體性，並認證NGOs的參與將提升ODA的效能。而我國於2009年首度發布《援外政策白皮書》，雖然以「進步夥伴、永續發展」作為援外工作主軸，主要內容係「財團法人國際合作發展基金會(ICDF)」受外交部委託，以維護邦交為政策目標，主要在各邦交國進行雙邊援助或與國際組織進行多邊援助，部分則是在非邦交國從事的國際合作發展計畫，並未將國內NGOs和企業從事國際合作發展內容納入，另國合會亦鮮少與國內本土NGOs合作。適值立法院要求外交部研議新版《援外政策白皮書》之際，建議順應國際潮流將NGOs和企業納入為重要合作夥伴，諮詢各方意見，共同制定白皮書。

(二)、建立國際合作政策之高層級跨部門統籌單位，整合政府部門、NGOs與企業，擴大ODA參與政策

我國目前之官方國際開發援助(ODA)預算雖大部分由外交部，國合會執行，但也有一部份經費係經由衛福部、教育部、經濟部、農委會、科技部、及勞動部等部會各自執行，部會之間各自為政，未有協調機制，除了執行成果資料難統計外，缺乏統整的戰略性目標也嚴重影響ODA的效率效能;若建立高層級的統籌單位，除了協調統整政府各部門之外，也可以比照韓國在中央政府層級的單位下設立NGOs專責單位，並依據個別國家的需求提出相對應整合性發展策略，由政府、NGOs、和企業共同推動執行。蔡政府於2017年啟動新南向政策，強調以人為中心，以雙向交流作法，促進我國在經貿，醫療，教育，農業等領域與18個新南向國家之實質關係。我國NGOs的國際合作發展計畫大約80%在亞太地區，尤其在新南向國家，耕耘20年多年來已累積相當的國際網絡和成果，政府若能整合NGOs的能量，並串聯企業共同推動，必能提升新南向政策的效能，並加深區域聯結，擴大我國的影響力。

建議在行政院層級設立「國際合作發展小組」，由行政院主管外交政務委員擔任組長，由外交部主管次長擔任執行秘書，成員包括各相關政府機構司長級代表（如經濟部國際合作處長），國內NGOs及私人企業代表，定期召開「國際合作發展聯席會議」，除研討整體策略與作法，精進國際合作發展計畫執行成效外，並會後製作「國際合作發展進度報告」，分送各相關單位參辦。

(三)、應與NGOs建立定期對話機制，參與政策與執行策略討論

 仿照日韓政府與NGOs建立定期對話機制，除了增進雙方的理解，交流國際網絡和人脈，分享實務經驗外，NGOs參與ODA政策諮詢會議，將有助提升ODA的效能。例如美國USAID建立與POV(Private Voluntary Organizations)的合作機制與對話及評估與監督指標；日本外交部也邀請NGOs平台組織JANIC進行對話，瞭解日本NGOs之需求與期望，並請NGOs資深人員擔任援外政策制定的顧問，協助提供日本外交部於制定援外政策之各項建議；韓國公民社會組織也至少有六位代表進入直屬國務總理下的「國際發展合作委員會」，提供各項政策建議。

(四)、調整預算配置，提高ODA經費，並提高ODA透過NGOs執行國際計畫比例

108年度我國的ODA金額約3.18億美元，占我國「國民所得毛額」(GNI) 的0.051％，遠遠落後日本的0.31%(約155億美元)，韓國的0.15%(約27億美元)，與聯合國所訂 0.7％的理想標準仍有頗大差距，我國欲成為國際社會的貢獻者，提高ODA預算實是刻不容緩。除此之外，我國應該要比照OECD國家提高ODA透過NGOs 執行國際合作發展計畫之比率和預算，例如日本約提撥3億美元，韓國提撥6600萬美元透過NGOs 執行，反觀我國僅提撥30萬美金，真的相差甚遠。

  (五)、政府應建構國際合作發展人才培育體系，強化國際合作論述基礎

由於我國際空間屢遭壓縮，因此國際合作發展思維長期以政治為考量，以鞏固邦交國為援外政策的主軸，在國際合作發展領域的相關論述與研究相對缺乏，更遑論人才的培養。鑒於國際合作發展已是國際潮流並具專業性，相對應的人才培育體系應該即時建立，並鼓勵研議相關論述與不同區域及國家之國際合作策略，藉以提升我國國際合作發展的專業能力。

(六)、簡化政府行政流程，以促進計畫創新、規模與影響力

現行政府補助或委託NGOs執行計畫的審查和核銷流程繁複，補助計畫不得編列人事費和行政費，導致大部分小型NGOs望而卻步。小型NGOs雖具創新力，但能量有限，募款不易，很容易因經費不足而折損。因此改善行政流程，提供有利環境，有計劃扶植國內NGOs，才能夠打造NGOs國家隊，扶植NGOs在各個國家設立分會，建立台灣品牌和加深國際影響力。例如英國政府提出的UK Aid Direct 提供融資，設計友善法規等支持中小型NGOs。

(七)、政府應結合NGOs，推動國際合作發展之公眾教育以及公民國際參與機制

我國由於長期被排除於聯合國之外，以致國人的國際觀不足，對國際合作發展認識有限，甚至將國際合作發展汙名化為金錢外交，故政府應結合NGOs推動世界公民教育，提升國人的國際觀和正確的國際合作發展觀念，同時建立公民國際參與的機制，鼓勵我國公民的國際參與並提升國際觀。

四.結論

在中共長期打壓下，我國的國際參與日漸艱難，尤其邦交國如雪崩式的斷交，目前僅剩15個邦交國，如何拓展我國的國際參與空間，實為當務之急。立委邱志偉與許智傑曾於本年8月間透過媒體呼籲 :「 跳脫傳統的外交舊思維，盡速制訂新版援外政策白皮書，由行政院建立協調專責單位，完善公私協力機制，媒合民間資源參與援外」。上述觀點呼應國際合作發展的潮流，誠摯呼籲政府應更重視NGOs的角色功能，邀請NGOs和企業共同參與，以進一步優化我國國際合作發展政策及效益。